对公司登记制度改革的研究

[本文摘要]公司登记制度是市场经济体制国家普遍实行的一项管理经济社会的基础性制度,有利于发挥市场配置资源的决定性作用。公司登记制度作为政府管理经济社会的一项基础制度设计,对其进行改革,必然会牵一发而动全身。论文对我国目前实行的修改后的公司登记制度进行剖析,对广东、福建等地公司登记制度改革探索实践情况进行总结、比较的基础上,提出公司登记制度改革内容的构想和建议。

［关键词］公司法  登记制度  广东 实践

2013年12月28日 第八届全国人大常委会第五次会议通过的《关于修改〈 中华人民共和国公司法〉的决定》（ 以下简称《公司法修正案》）对公司登记制进行了重大改革,公司登记制是公司设立制度的核心内容, 是公司法的基础性制度。公司制度改革率先于广州、深圳、厦门、珠海经济特区、上海自贸区进行试点实施，针对我国公司法立法存在的与市场经济建设不协调的矛盾点进行改革，其中对公司登记制度的完善具体有：

一，公司登记制度改革焦点

（一）从注册资本“实缴制”转为“认缴制” 

此次公司登记制度改革重点是在现有的法律体系内寻求最大限度的创新，降低市场准入门槛。注册资本“实缴制”是指股东需对其承担注册资本的出资额实际完全缴纳。而且在营业执照中注明实际缴纳的金额，若股东没有缴足出资，需承担相应的民事责任。以往公司法登记制度采用“实缴制”时，增加了过于繁琐的验资手续，给企业设立增加了不必要的时间成本，同时无形中限制了一些非货币出资形式的资本的合理利用。而且，在如此严格的准入条件下，依旧存在如虚假出资、虚报注册资本、抽逃出资等违法行为。

此外，债权人想从公司的注册实缴资本窥测公司的实际还债能力，更是不切实际的。注册资本从“实缴制”到“认缴制”的变化，使公司在承担对外责任时，未缴足注册资本的股东，需优先缴足注册资本后，再承担认缴出资额以内的，相应民事法律责任。对于股东而言增加了其责任，提高了公司的风险程度，也对公司的风险管控提出了更高的要求。

作为改革进行的先锋，上海自贸区在注册资本“实缴制”转为“认缴制”的具体实现方式有三种：

1、除法律对注册资本实缴、注册资本最低限额另有规定外，公司实行注册资本认缴登记制。具体做法是：商事登记机关登记时，仅对公司发起人认缴的注册资本和全体股东认购的股本总额进行登记，不登记公司实缴的资本。

2、取消最低注册资本。改革后，除法律、行政法规、国务院另有规定的（股份有限公司 500 万元、有限责任公司 3 万元、一人有限责任公司 10 万元），其他关于最低注册资本制度得到取消，同时取消公司设立时发起人的首次出资额及比例、货币出资金额占注册资本比例、缴足出资期限的规定，全面消除注册资本、出资期限和出资比例的限制。改革鼓励全民创业的积极性，有利于弱化市场资本信用，侧重资产对交易安全的保护作用，以及对债权人责任承担的转变。赋予规制商事登记法律以应有的弹性。

3、通过信用公示系统将信息公示。通过信息公示系统，对已登记的公司予以信息公示，包括对其公司股东认缴的出资额、发起人认购股份和出资方式、实际缴纳出资情况等信息进行公示，信息公示系统确保看相关情况的真实性，公司发起人对上述信息负责。

上海、广州、珠海、厦门等地进行公司登记制度改革时，均将“实缴制”转为“认缴制”，收效显著。我国2013年《公司法》中对2005年的《公司法》做了如下修改：修改了 26条关于有限责任公司首次出资额与最低限额的规定；修改了 27 条关于股东货币出资额的限制；删除了29条股东出具验资机构证明的要求；删除了 59 条注册资本最低限额和一次缴足出资额的规定；修改了 81 条股份有限公司首次出资额、出资期限、最低出资限额的规定。新公司登记制度下，“实缴制”转为“认缴制”，有助于破除企业进入市场的“门槛”，同时，增加了企业的责任，对企业的风险管控提出了更高要求，破除了企业在“实缴制”模式下抽逃资本或逃避公司债务的模式，减少虚报注册资本、虚假出资和抽逃出资等违法行为的发生率，为企业发展、社会信用建设提供更多的可能性。 

（二）从“先证后照”到“先照后证”

以往公司设立登记必须经过“先证后照”的过程，其中“证” 是指开展经营需要获得相关许可审批的证明，而“照”是指工商营业执照。先后顺序是指营业执照取得与相关许可审批的顺序问题，对于企业而言，营业执照是企业获得经营资格，并在核准登记范围内进行经营活动的凭据，其重要性不言而喻。《民法通则》42 条、《公司法》7 条《企业法人登记管理条例实施细则》28 条都有明确规定。

“先证后照”到“先照后证”，使商主体经营资格的许可审批不再作为商事主体登记的前置条件，即开展经营的许可审批不再成为取得营业执照的前提，实现了主体资格与经营资格的分离。商主体可以先办理营业执照，之后再根据经营需要，申请相应的经营资格。这是我国公司登记制度在商事主体资格的取得上做出的一次重大思路转变，转变了“营业执照”为中心的思路，做到商事主体资格与经营资格分离，新思路下的登记制度更适合市场发展。 

在广东、上海实验区中，商事改革积极尝试“宽进”原则。上海的自贸区试验中，对于商事主体资格与经营资格相分离规定的十分明确，除法律要求的前置许可事项外，普通企业直接向登记机关申请登记，取得营业执照，从事一般生产经营活动。广东东莞实验区也将涉及经营项目的 81 项许可的审批，从前置程序改为了后置。

改革后的营业执照仅为商主体资格凭证，证明商主体具备商主体资格，但营业执照不再是经营资格的凭证。原则上，营业执照只记载与商主体资格有关的法律事项，不再记载与经营资格有关的，如经营范围等内容。“先照后证”  改革贯彻了鼓励投资和企业促成的基本思想，体现了效率与安全价值的平衡。商人自治精神、营业自由的理念在以人为本的商事制度中得到体现。

（三）从“年检制度”到“年报制度” 

改革前的公司登记制度实行年检制度，是工商部门审核企业经营能力的重要途径，企业年检的内容包括，登记事项的审查、特许经营项目的审查以及前置性审批程序的审查。在规定的时间，企业提交年检报告书、资金平衡表等材料并缴纳年检费，登记机关审核通过后，发还营业执照，标识年检标志。年检制度的设立，实质上是工商部门对企业营业执照上的经营范围、经营权的确认，防止企业成立后抽逃资金。然而年检工作的过程繁琐、手续复杂对不同类型企业要求不同、收费名目不统一是普遍的问题。若企业定期年检不过，将被吊销营业执照。这也与国际通行做法差距很大。国际上，年检是为了检验企业的生存状况和财务信用，是否纳税和正常经营。

改革后变为年报制度，指企业每年提交年度报告，公司登记机关的业务平台进行接收。年度报告的内容包括，企业备案事项、注册资本缴付情况、主要从事的经营项目、周年申报表、资金平衡表或资产负债表等。企业从“年检”改“年报”备案，大大减少企业负担，提高了效率。同样也蕴含着公司登记制度中政府和商主体角色的转变，企业法人的对其上一经营年度的主要经营情况的检查不再作为行政机关对商事主体的监督检查工作，而是转变为企业自身义务，企业需对社会公众公开经营信息。 

（四）商事主体载入异常名录进而除名制度 

所谓商主体载入异常名录是指对于不按期提交年度报告或通过住所无法联系的商事主体，商事登记机关对其做出载入经营异常名录的决定，即将其从商事登记簿中移出，载入商事主体经营异常名录，商事主体被载入经营异常名录连续满一定年限的，商事登记机关做出剔除商事主体名称决定，即从经营异常名录中剔除其名称，这也就是所谓商事主体除名制度。这是对于公司登记制度改革“宽进”而形成的“严出”的倒逼机制，迫使企业在宽松的公司登记环境下建立起企业信誉，也创新市场主体监管方式。被除名的商主体丧失主体资格，以及对外公示的对抗效力。但除名制度不会形成免除法律责任的效果，商主体及其投资人、法定代表人、董事、高级管理人员仍可依法被追诉。 

除名制度是商事改革后对于信用体系建设的一个重要环节。与除名机制相关联的制度是企业设立初期建立起“一照一码”登记制度，这是企业除名的前置机制。2015 年 5月 4 日，“一照一码”的登记制度，已经率先在福建自贸实验区 3 个试点中施行。经验成熟后将推广至全国。新的企业在设立时可以使用统一的“一照一码”营业执照。 

二 ，公司登记制度改革评析 

（一）从安全价值优先转向效率价值优先 

公司登记制度的全面改革，可以看出立法者在逐步转变传统立法中看重公共安全和管理价值的作用的立法思路，改正轻视效率价值的错误。减少立法赋予登记机关的自由裁量权，通过设立法律来维护申请人的效率并保护申请人其它合法权益。实行注册资本“认缴”登记制、“ 先照后证”登记制“年度报告制”正是这一价值取向转变的体现。毕竟商事活动的目的在于利用现有资源追求最大经济效益，通过合理的设置登记事项，简化审查方式并简化登记程序，可以达到降低公司登记成本的效果，这也算发达国家商事登记立法的重要趋势，即抛弃最低注册资本，降低公司的准入门槛，增强市场灵活性。

（二）从“全能型政府”到“有限服务型政府”  

在公司登记制度改革过程中，我国政府的行政理念应从“全能政府”的思路转向“有限服务型政府”。“全能政府”时期，登记机关实行实质审查，人们过分依赖政府，丧失了对风险预测的判断和预测，同时登记事项的真实性也并没有达到人们预期的希望，最终导致政府可信度降低。政府应及时转变行政理念，在公司登记领域做到“有限服务型政府”的要求，这不仅是市场经济要求的行政理念，更是一个转型国家建立现代市场经济必须做到的事项。

（三）对我国信用体系完善的具备影响 

公司登记制度改革之初，很多学者指出过对放开的公司登记制度带有不同程度的担忧，原因之一是我国还未建成如西方发达国家一般健全的社会信用体制。我国目前尚未形成类似的社会信用系统格局，贸然的放开市场准入条件，可能会滋生大量的违法行为，对公众利益代来潜在风险。

我国社会信用制度的不健全表现在：其一，企业缺乏自律机制，企业信用意识淡薄。其二，信用约束机制不完善，缺乏法律规范的约束难以形成成熟的信用等级评定制度，我国尚未形成统一的信用数据库和信用检索平台，也没有政府机构对采集到的数据专门统一采集管理。我国公司登记改革后建立起来的企业经营异常名录和黑名单制度就是对这种信用机制的一种完善，倒逼市场快速形成诚实信用的经营氛围，促进我国信用体系的建立和信用调查机制升级。

当然，此次公司登记制度改革在实际操作中也出现了不少问题，广东作为改革的前沿， 2014 年以来,李克强总理对此项改革多次批示,多次亲临商事登记窗口视察; 广东省委全面深化改革领导小组2次审议 《广东省全面推开工商登记制度改革 工作方案》; 广东省政府4次召开专门会议,研究和部署商事登记制度改革。以下就广东为例分析推行新公司登记制度实际中遇到的问题

三，实际操作中出现的问题

（一）改革所依托的法律法规建设相对滞后

“先照后证”改革作为调整政府与市场关系、部门与部门关系的一项重要改革,虽然中央明确了改革要求,国务院也采取分批公布改为后置审批事项的方式,成熟一批、发布一批,同时修、改、废相关法规,但广东改革还是涉及 “先手” 与 “后手” 的衔接性问题,存在一定的行政风险。此外,电子营业执照、全程电子化登记等创新手段也涉及到电子签名和数据电文的法律效力问题,实践操作中存在一定的 “法律空白”和 “政策空白”。

（二）配套监管机制改革不能完全适应

后续监管机制改革,涉及部门权责和利益,改革难度更大,也更为复杂。在改革推进过程中,一些地区、部门强调客观困难,在厘清部门监管职责,落实监管责任方面力度不足; 公司登记 “前端”放开后,与之关联的相关部门监管措施和标准未能及时配套,造成“放”、“管”之间可能存在偏差; 此外,权责不一、执法权限不一等体制性和制度性问题,不同程度地影响了改革后续监管的到位。

（三）信息平台建设存在一定瓶颈  

市场主体信用信息公示系统建设是改革的重要支撑。通过建设和应用这个系统,汇聚市场主体行政审批和监管信息,是实现宽进严管衔接、跨部门协同监管、促进信用信息运用和社会监督的重要保障。但目前这一平台建设面临两个瓶颈。一是技术瓶颈。 由于涉及多个部门多种数据类别,数据的梳理、分类、采集、转换工作量大、难度高,迫切需要统筹协调。二是运作管理瓶颈。平台的运行迫切需要有一套完整的运作管理制度,落实并规范各部门信息发布、认领、反馈、纠错行为,目前这方面的制度建设仍然滞后。

四 ，对我国公司登记制度的完善建议  

（一）明确公司登记与营业执照的关系

在我国，改革以前公司经营活动前提就是进行商事登记，并且领取营业执照。改革后由“先证后照”到“先照后证”，但现行法律对商事登记与营业执照的关系仍界定不清，吊销营业执照的法律后果是取消营业资格、行为能力还是终止法人资格。同时，我国工商总局与最高院关于此问题的认知存在分歧。

我国工商行政管理局认为，吊销营业执照和注销登记是企业法人资格终止的两种途径。从工商企字[1999]第173 号、[2002]第 106 号文件中，明确表示出吊销执照取代作为企业法人资格终止的方式。这种观点的依据是《企业法人登记管理条例》第 3 条和第 25 条，以及《公司登记管理条例》第 3 条。

最高人民法院法对吊销营业执照后的企业法律状态持不同观点。最高院认为，吊销营业执照是一种行政处罚，被吊销执照的企业只有在清算程序结束后，进行注销登记才丧失法人资格。为此，最高院[2000]第23号与[2000]第 24 号文件中明确了以上观点。最高院虽然明确了，吊销营业执照不等同于法人资格终止。实践中由于立法缺乏，仅存在最高院的司法解释，给经营活动时的利益相关方带来麻烦。除法律位阶较低的最高院上述司法解释，需要立法对公司登记和营业执照的关系予以澄清。

大多数学者认为，应设立法律位阶高的公司登记统一立法对该问题进行明确。一方面，公司登记确认商主体资格。公司登记主体是否具有权利能力和行为能力可以由公司登记进行确认。商主体经过设立登记具备了商主体资格，即可以自己的名义进行法律活动，并对法律行为的后果承担责任。一旦商主体进行了注销登记，它才丧失权利能力和行为能力，不再具备商主体资格，不能进行法律活动或者承担法律责任。另一方面，取营业执照之前，商主体不能从事经营活动，故营业执照的取得使商事主体可以从事经营活动，是商主体经营能力的证明。吊销营业执照，将闲置商主体经营活动，但其商主体权利能力仍然存在，行为能力也没有消失。吊销营业执照只是企业经营资格的终止，企业法人资格需在清算组织清算后，进行注销登记而终结。故吊销营业执照后，一旦出现纠纷，商主体仍然以自己的名义和财产承担责任。 

（二）明确公司登记公示的对抗力和公信力 

在我国，公司登记的一项重要目的就是信息公示，进而起到交易安全的维护作用，公司登记公示从效力角度分析，是具有对抗效力和公信效力两种效力。公信力表现形式为：一方面，登记机关记载的登记事项与其客观真实存在的情形相符合，公众对登记机关的登记信息产生足够的信赖。另一方面，登记事项与客观真实不相符时，应以登记内容为准，登记主体不得以登记不实为由对抗第三人，公信力从善意第法三人信赖利益的保护角度出发保障了善意第三人的利益。而对抗效力是指将登记事项公告，便于公众了解，登记的事项才有对抗第三人的效力，而未登记的事项，规定不得以之对抗第三人，立法侧重保护申请登记的商事主体的权益。公信力和对对抗力二者的相辅相成，为了维护了不同法益使得在公司登记制度内的权利和义务的均衡分配。我国现行公司登记立法中关于登记注册事项对第三人的对抗效力和公信力未有明确规定。在统一的公司登记法中，应对这一问题予以明确规定。 

有学者认为，首先可以将我国的公司登记事项分为三种，分别规定其效力，其一，为绝对必要登记事项，这类事项必须登记且公告，否则不生效；其二，相对必要登记事项，这类事项必须登记后才对登记申请人发生效力，是否进行公告由当事人选择，但登记后未公告不能对抗善意第三人；其三．任意公告事项，这类事项应有商事主体选择进行登记，登记后是否公告也由当事人自主选择，法律不进行强制规定，但登记即具备法律效力。其次，分别针对性的明确登记公示制度的法律效力，完善企业登记公告制度，并通过立法赋予经公示的登记事项以对抗力和公信力，维护交易安全，维护社会公众利益。 

五、结语

公司登记制度是市场经济体制国家普遍实行的一项管理经济社会的基础性制度,有利于发挥市场配置资源的决定性作用。公司登记制度作为政府管理经济社会的一项基础制度设计,对其进行改革,必然会牵一发而动全身。必须整体构建、分步实施,逐步深化和完善。改革既要先行一步,又要与国家的改革部署对接; 既要考虑部门的改革,又要跳出部门的视野来看改革,特别是站在政府的角度看改革; 既要借鉴国际惯例,又要结合国情、省情; 既要看现状,又要看过去和预未来; 既要从行政机关的角度看,又要考虑社会的接受和承受能力。只有这样,改革设计才不会出方向性的失误。

公司登记改革取得了初步的成功，从注册资本“实缴制”改为“认缴制”、“先证后照”改为“先照后证”、“年审制度”改为“年报制度”、对于有信用问题的商主体载入异常名录进而进行除名。公司登记改革的内容显示出，公司登记在价值取向上从安全价值优先，转变为效率优先。审查方式从折衷审查到形式审查，政府管理思路也从“全能政府”转为“有限服务型政府”。但改革仍未解决由于商事登记立法分散、庞杂带来的法律适用冲突。以及信用体系建立的滞后性。

笔者认为应建立统一的公司立法，在立法中明确公司登记与营业执照的关系并完善公司登记公示制度的对抗力和公信力。首先，工商部和最高院对法人资格的终止上理解存在偏差，引发的理论争议是吊销营业执照和注销登记谁能产生法人资格真正终结的效果。最高院为此做出司法解释，认为吊销营业执照是一种行政处罚，吊销营业执照只是企业经营资格的终止，企业法人资格需在清算组织清算后，进行注销登记而终结。为此，应在公司登记立法中对公司登记和营业执照的关系在更高位阶的立法层面上予以澄清。最后，公司登记制度具有重要的公示作用，登记注册事项对第三人的对抗效力和公信力有待明确规定。公信力和对对抗力二者的相辅相成，为了维护了不同法益使得在公司登记制度内的权利和义务的均衡分配。针对该问题，可对我国的公司登记事项进行分类，再分别规定其效力，加以解决。